上海市行政審批制度改革工作的探索

金躍明

上海市的行政審批制度改革工作起步于2000年，始終堅持“重在制度創新，重在政府職能轉變”，聚焦“建成全國行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的行政區之一”的目標要求，通過重要領域和關鍵環節的改革，著力優化行政管理，確保政府管得住、管得好，拓寬從源頭上預防和治理腐敗的渠道，促進創新政府、廉潔政府、法治政府建設，推動經濟社會又好又快發展。主要進行了以下幾個方面的探索：

一、提出行政審批標準化管理

先后制定、印發《行政審批業務手冊編制指引》和《行政審批辦事指南編制指引》等一系列制度規范。分兩批對15個部門154項行政審批開展了標準化管理示范試點工作，組織協調市政府部門制定了400多項行政審批的業務手冊和辦事指南。

1.目錄管理。建立行政審批目錄管理制度，根據國家和地方清理要求，對照目錄進行取消、調整，對行政審批實行長效管理，實時動態地掌握審批事項。對于新增加的行政審批，必須在實施前進行登記備案列入目錄后方能予以實施。對于未進目錄擅自增加審批的，一律進行問責。

2.制定業務手冊。每項行政審批都要編制業務手冊，作為實施行政審批的操作標準。行政機關實施行政審批，要以業務手冊為標準，對符合業務手冊要求的應予以批準。通過業務手冊，建立標準化的審批流程，對審批要求、審批的行為進行規范，壓縮自由空間，解決隨意審批和審批自由裁量權過大問題。

3.編制辦事指南。每項行政審批都要編制辦事指南，作為行政相對人申請行政審批的具體依據。通過辦事指南，把辦事的具體條件、要求明確地告訴行政相對人，方便行政相對人辦事。讓申請人一目了然，一次準備好所需的申請材料。行政相對人的申請符合辦事指南規定要求的，行政機關必須予以受理。

4.推進行政審批電子化、信息化。組織審批的服務、辦理、日常監管等活動，實現全部上網、全程上網，實現材料網上審核、環節網上流轉、意見網上出具、文書網上打印、數據網上共享、過程網上控制等。組織浦東新區、徐匯區、靜安區3個區，開展依托電子政務平臺加強縣級政府政務服務和政務公開試點工作。

5.共享審批信息。進行審批數據共享和數據比對，原則上數據庫已有數據，不得再要求企業提供，取消和刪除重復的材料和表式。對河道藍線及建設工程規劃許可證進行共享試點。開展對涉及政府資助科技和產業化項目審批信息共享，防止科技項目重復申報。

6.推進行政審批電子監察。逐步建立市、區（縣）兩級行政審批電子監察系統，通過數據交換和直接接入，實現與各部門的業務處理系統互聯互通，實時自動采集行政審批數據，進行實時監控、預警糾錯、績效評估、責任追究和信息服務等。

二、開展行政審批評估評審改革

1.開展行政審批專項評估評審清理工作。形成了行政審批專項評估評審清理工作方案，并組織市政府各部門，對全市行政審批中由企事業單位、中介機構、行業協會等“第三方”出具的意見進行全面清理，取消一批、調整一批、優化一批。

2.同步推進行政審批評估評審改革優化工作。重點通過編制評估評審建設項目目錄、實施分類評估評審、開展區域評估評審、探索同步評估評審、制定實施細則等措施，對一般產業項目開工前行政審批相關評估評審進行了改革優化。

三、開展區（縣）、鄉鎮街道行政審批清理

1.加大審批事項清理力度。上海市率先在全國開展區（縣）、鄉鎮街道行政審批清理。據統計，從啟動審改工作至今，已開展六次大規模的行政審批清理，共取消和調整2237項，其中取消1042項、調整1195項。現已通過目錄管理進入常態清理。

2.加大行政收費清理力度。根據“少收費、不收費”的原則，2008年，共取消和停止148項行政事業性的收費，涉及30個政府部門，為企業減負20多億元；2009年再次清理50多項收費，為企業減負40多億元。

3.加大申請材料清理力度。結合投資體制改革，將一些屬于公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，以及與現實管理要求不相適應、難以達到管理目的的申請材料，如可行性研究報告、項目建議書等，在所有審批領域進行了清理取消。

四、創新審批流程，加快產業項目落地

1.全力推進企業投資項目審批管理制度改革。對投資項目實行分類管理。區分政府投資項目和企業投資項目，對不使用政府資金的企業投資項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。在此過程中，按照“分類加限額”的原則，總體下放權限，并合理劃分市、區投資項目管理權限。

2.推進產業項目審批流程優化。對現有產業項目開工前的審批流程進行再造，將產業項目開工前的審批流程整合為土地取得和立項、設計文件、開工手續三個階段。

3.推進產業項目行政審批期限“在法定期限上壓縮三分之一”。組織市、區兩級政府，針對本市一般產業項目涉及的61項行政審批，制定本部門產業項目行政審批優化工作的實施細則，審批期限按照“在法定期限上壓縮三分之一”的目標進行壓縮。

4.推進涉及產業項目的行政審批下放區縣或同步辦理。從2012年7月10日起，將區（縣）立項且屬本市規劃工業區塊內產業項目的設計文件審查權限下放至項目所屬區（縣），同時下放區（縣）立項項目抗震設防審批，同步辦理104區塊施工圖審查備案和審查合同備案。從2012年8月1日起，產業項目的勘察、設計、監理、施工實施直接發包。

5.推進開展提高產業項目審批效率的基礎性工作。實施工業用地前期儲備開發。全面實施工業用地帶產業項目掛牌。整合產業項目預審、土地集約利用評估、土地指標配置、土地出讓方式確定、污染物排放總量指標和能耗指標配置等事項，進行集體決策，同步評估，提高審批效率。

五、創新一門式審批，推進“四個政府建設”

1.推進行政服務中心標準化、智能化建設。制定并由市政府下發《上海市行政服務中心管理辦法》，完善相關政策規定和管理措施，研究制定部門行政服務窗口、區縣行政服務中心和園區行政服務中心建設、運行的具體標準及有關規定。

2.推進市政府部門行政審批一個窗口對外。一是推進“管辦分離、既受又理”相對集中行政審批改革。探索格式化審批、協作審批、綠色通道審批、窗口當場辦結等辦理模式，提高審批效率。二是通過審批操作職業化建設強化窗口受理功能。建立專職審批的注冊官隊伍，做到“一人一事一核”，現場辦結率達50%。

3.推進區縣政府相對集中辦理審批。目前區縣層面共建有20個集中辦理各類行政審批事項的“一門式”服務機構，承擔著“一門對外、集中受理”各類行政審批事項的功能。一些行政服務中心對經濟類、基本建設類、社會事業類中涉及企業、業務量較大的審批事項，實行“一門式”、“一條龍”、“一口子”運作。

4.推進社區事務“一口受理”。優化社區事務受理中心服務流程，從“多口”過渡到“一口”。歸并窗口設置，統一受理事項名稱、代碼，并對每個事項實際流程與法定流程進行比對，合理優化；建立“前臺一口受理，后臺內部協辦”的“一門式”工作機制。

5.推進管委會行政審批大部門制建設。堅持“園區內事、園區內辦”，遵循“能進必進、充分授權、既受又理”和“不進駐為例外”的原則，管委會機關各職能處室和下屬事業單位審批事項全部進入行政服務中心辦理，全部審批環節在行政服務中心內完成。

六、創新分類監管，大力推進批后監管

1.實施行政審批告知承諾。根據誠信情況，行政相對人只要簽訂了“告知承諾”格式文本，當場就可以發給行政審批證件，同時，行政機關在兩個月內對行政相對人履行承諾的情況進行檢查，現已有113項行政審批在全市實施告知承諾，每年通過告知承諾實現當場發證的項目達到7.3萬多件。

2.深化年檢管理制度改革。組織經濟類、建設類年檢較多的部門，實現“取消一批”、“調整一批”、“免檢一批”。實施申報備案制，并統一時間、地點和收費，開展聯合年檢。啟動網上年檢，對于已通過網上預審的企業，做到當場通過年檢。

3. 強化行業協會和中介機構在市場準入管理和公平競爭中的作用。把一些原來由政府承擔的資格資質認定類事項轉移給公正、規范、誠信度高的行業協會。如把一些特種作業人員及司法、金融、教育等行業從業人員的資質資格考評和認定轉移到相關的行業協會，現已將72項審批事項改變了管理方式，移交給行業協會和中介機構。

4. 深化陽光審批工作。把公開透明與各部門審批行為掛鉤，并作為進行審批的前提條件。推進“公開審批”，實現規則公開、過程公開、結果公開；推進“公平審批”，在以公開為原則的基礎上引入市場競爭機制；推進“公正審批”，明確各審批環節的標準、條件、權責、時限以及相關申請材料等，最大限度減少審批過程的隨意性。

5. 推動行政審批制度化建設。相繼制定和實施了《規范本市行政審批工作的若干意見》、《上海市設定臨時性行政許可程序規定》、《上海市行政許可辦理規定》、《上海市監督檢查從事行政許可事項活動的規定》、《上海市行政審批目錄管理辦法》等20多個規范性文件，推動改革不斷規范化、制度化。

下一步，上海市將按照十八屆三中全會的具體部署，進一步理順政府與市場、政府與社會的關系，著重解決“越位”和“缺位”的問題，不斷推進行政審批制度改革創新。主要作如下幾個方面努力：

一是進一步減少對微觀經濟活動的干預，增強經濟社會活力。堅持按照“凡是市場能決定的，就交給市場；凡是社會有能力承擔的，就放給社會；凡是社會組織和中介機構可以作為的，就依靠其發揮作用；凡是政府能購買服務的，就向社會購買”的原則推動審改工作。

第一，取消調整一批。力爭最大限度減少對生產經營活動和產品物品的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準、備案的范圍，最大可能減少對各類機構及其活動的認定，原則上取消不符合行政許可法規定的資質資格許可。

第二，簡政放權一批。根據“四個中心”建設的要求，以及市先進制造業和現代服務業發展的需要，制定簡政放權工作方案，對保留下來的行政審批，從審批條件、審批范圍和審批權限等方面，完善市場準入，降低各種技術壁壘和門檻，破除社會資本進入的“玻璃門”、“彈簧門”。

第三，轉移事項一批。將政府不該管的事項，如行業評比、行業領域學術和科技成果評審、法律服務、宣傳培訓，行業評估論證、行業調查、行業統計、行業培訓、業務咨詢、資產項目評估、行業內的小型糾紛處理，以及檢驗、檢疫、檢測等技術服務與自律監測事項，轉交給社會和市場辦理。

第四，購買服務一批。除法律法規另有規定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政決策、行政審批、監督檢查、行政強制等事項外，將公共服務與社會管理事項、履行職責所需要的服務事項、公共產品提供等通過購買服務的方式進行實施。

第五，市場配置一批。將有限自然資源的開發利用、公共設施物業管理資源、依附于公用設施所從事的經營項目、公共設施公共場所大型活動冠名權項目、特許和專營權項目、有額度和指標限制的事項、公共資產等，通過公開招投標、拍賣、掛牌、專營權轉讓、租賃、承包等市場機制和市場競爭的方式，及其他管理方式進行。

二是進一步優化審批流程，提高行政效能。加快行政審批評估評審清理工作。全面推開行政審批標準化管理，擴大網上預審當場受理、當場發證的范圍，以業務數據庫為基礎開展大數據管理，推進行政審批電子監察。推進壓縮產業項目行政審批期限有關工作的制度化，啟動政府投資項目和現代服務業行政審批流程優化工作。

三是進一步創新審批服務，改善發展環境。推進行政服務中心標準化建設，提高集中辦理率和一個窗口對外率。建立行政審批申請材料收件憑證制度。拓寬提前服務，通過推進行政指導，出臺一批實施提前服務的事項。

四是進一步改革監管方式，提升監管效能。抓緊建立健全批后監管制度，對每項行政審批研究建立行之有效的監管制度。對被審批人實施分類分級管理，實現對監管對象的動態監管。完善和推廣網格化監管模式，實現對監管對象的精細化管理。

（作者系上海市監察局效能監察室主任）