上海市行政審批制度改革工作的探索

金躍明

上海市的行政審批制度改革工作起步于2000年，始終堅(jiān)持“重在制度創(chuàng)新，重在政府職能轉(zhuǎn)變”，聚焦“建成全國(guó)行政效率最高、行政透明度最高、行政收費(fèi)最少的行政區(qū)之一”的目標(biāo)要求，通過(guò)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，著力優(yōu)化行政管理，確保政府管得住、管得好，拓寬從源頭上預(yù)防和治理腐敗的渠道，促進(jìn)創(chuàng)新政府、廉潔政府、法治政府建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。主要進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的探索：

一、提出行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理

先后制定、印發(fā)《行政審批業(yè)務(wù)手冊(cè)編制指引》和《行政審批辦事指南編制指引》等一系列制度規(guī)范。分兩批對(duì)15個(gè)部門(mén)154項(xiàng)行政審批開(kāi)展了標(biāo)準(zhǔn)化管理示范試點(diǎn)工作，組織協(xié)調(diào)市政府部門(mén)制定了400多項(xiàng)行政審批的業(yè)務(wù)手冊(cè)和辦事指南。

1.目錄管理。建立行政審批目錄管理制度，根據(jù)國(guó)家和地方清理要求，對(duì)照目錄進(jìn)行取消、調(diào)整，對(duì)行政審批實(shí)行長(zhǎng)效管理，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)地掌握審批事項(xiàng)。對(duì)于新增加的行政審批，必須在實(shí)施前進(jìn)行登記備案列入目錄后方能予以實(shí)施。對(duì)于未進(jìn)目錄擅自增加審批的，一律進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

2.制定業(yè)務(wù)手冊(cè)。每項(xiàng)行政審批都要編制業(yè)務(wù)手冊(cè)，作為實(shí)施行政審批的操作標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批，要以業(yè)務(wù)手冊(cè)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合業(yè)務(wù)手冊(cè)要求的應(yīng)予以批準(zhǔn)。通過(guò)業(yè)務(wù)手冊(cè)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程，對(duì)審批要求、審批的行為進(jìn)行規(guī)范，壓縮自由空間，解決隨意審批和審批自由裁量權(quán)過(guò)大問(wèn)題。

3.編制辦事指南。每項(xiàng)行政審批都要編制辦事指南，作為行政相對(duì)人申請(qǐng)行政審批的具體依據(jù)。通過(guò)辦事指南，把辦事的具體條件、要求明確地告訴行政相對(duì)人，方便行政相對(duì)人辦事。讓申請(qǐng)人一目了然，一次準(zhǔn)備好所需的申請(qǐng)材料。行政相對(duì)人的申請(qǐng)符合辦事指南規(guī)定要求的，行政機(jī)關(guān)必須予以受理。

4.推進(jìn)行政審批電子化、信息化。組織審批的服務(wù)、辦理、日常監(jiān)管等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全部上網(wǎng)、全程上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)材料網(wǎng)上審核、環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、意見(jiàn)網(wǎng)上出具、文書(shū)網(wǎng)上打印、數(shù)據(jù)網(wǎng)上共享、過(guò)程網(wǎng)上控制等。組織浦東新區(qū)、徐匯區(qū)、靜安區(qū)3個(gè)區(qū)，開(kāi)展依托電子政務(wù)平臺(tái)加強(qiáng)縣級(jí)政府政務(wù)服務(wù)和政務(wù)公開(kāi)試點(diǎn)工作。

5.共享審批信息。進(jìn)行審批數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)比對(duì)，原則上數(shù)據(jù)庫(kù)已有數(shù)據(jù)，不得再要求企業(yè)提供，取消和刪除重復(fù)的材料和表式。對(duì)河道藍(lán)線(xiàn)及建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行共享試點(diǎn)。開(kāi)展對(duì)涉及政府資助科技和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目審批信息共享，防止科技項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)。

6.推進(jìn)行政審批電子監(jiān)察。逐步建立市、區(qū)（縣）兩級(jí)行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)據(jù)交換和直接接入，實(shí)現(xiàn)與各部門(mén)的業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)互聯(lián)互通，實(shí)時(shí)自動(dòng)采集行政審批數(shù)據(jù)，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、績(jī)效評(píng)估、責(zé)任追究和信息服務(wù)等。

二、開(kāi)展行政審批評(píng)估評(píng)審改革

1.開(kāi)展行政審批專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估評(píng)審清理工作。形成了行政審批專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估評(píng)審清理工作方案，并組織市政府各部門(mén)，對(duì)全市行政審批中由企事業(yè)單位、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等“第三方”出具的意見(jiàn)進(jìn)行全面清理，取消一批、調(diào)整一批、優(yōu)化一批。

2.同步推進(jìn)行政審批評(píng)估評(píng)審改革優(yōu)化工作。重點(diǎn)通過(guò)編制評(píng)估評(píng)審建設(shè)項(xiàng)目目錄、實(shí)施分類(lèi)評(píng)估評(píng)審、開(kāi)展區(qū)域評(píng)估評(píng)審、探索同步評(píng)估評(píng)審、制定實(shí)施細(xì)則等措施，對(duì)一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)工前行政審批相關(guān)評(píng)估評(píng)審進(jìn)行了改革優(yōu)化。

三、開(kāi)展區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政審批清理

1.加大審批事項(xiàng)清理力度。上海市率先在全國(guó)開(kāi)展區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政審批清理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從啟動(dòng)審改工作至今，已開(kāi)展六次大規(guī)模的行政審批清理，共取消和調(diào)整2237項(xiàng)，其中取消1042項(xiàng)、調(diào)整1195項(xiàng)。現(xiàn)已通過(guò)目錄管理進(jìn)入常態(tài)清理。

2.加大行政收費(fèi)清理力度。根據(jù)“少收費(fèi)、不收費(fèi)”的原則，2008年，共取消和停止148項(xiàng)行政事業(yè)性的收費(fèi)，涉及30個(gè)政府部門(mén)，為企業(yè)減負(fù)20多億元；2009年再次清理50多項(xiàng)收費(fèi)，為企業(yè)減負(fù)40多億元。

3.加大申請(qǐng)材料清理力度。結(jié)合投資體制改革，將一些屬于公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，以及與現(xiàn)實(shí)管理要求不相適應(yīng)、難以達(dá)到管理目的的申請(qǐng)材料，如可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目建議書(shū)等，在所有審批領(lǐng)域進(jìn)行了清理取消。

四、創(chuàng)新審批流程，加快產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地

1.全力推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目審批管理制度改革。對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)行分類(lèi)管理。區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目，對(duì)不使用政府資金的企業(yè)投資項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。在此過(guò)程中，按照“分類(lèi)加限額”的原則，總體下放權(quán)限，并合理劃分市、區(qū)投資項(xiàng)目管理權(quán)限。

2.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審批流程優(yōu)化。對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)工前的審批流程進(jìn)行再造，將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)工前的審批流程整合為土地取得和立項(xiàng)、設(shè)計(jì)文件、開(kāi)工手續(xù)三個(gè)階段。

3.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目行政審批期限“在法定期限上壓縮三分之一”。組織市、區(qū)兩級(jí)政府，針對(duì)本市一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目涉及的61項(xiàng)行政審批，制定本部門(mén)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目行政審批優(yōu)化工作的實(shí)施細(xì)則，審批期限按照“在法定期限上壓縮三分之一”的目標(biāo)進(jìn)行壓縮。

4.推進(jìn)涉及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的行政審批下放區(qū)縣或同步辦理。從2012年7月10日起，將區(qū)（縣）立項(xiàng)且屬本市規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊內(nèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)文件審查權(quán)限下放至項(xiàng)目所屬區(qū)（縣），同時(shí)下放區(qū)（縣）立項(xiàng)項(xiàng)目抗震設(shè)防審批，同步辦理104區(qū)塊施工圖審查備案和審查合同備案。從2012年8月1日起，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工實(shí)施直接發(fā)包。

5.推進(jìn)開(kāi)展提高產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審批效率的基礎(chǔ)性工作。實(shí)施工業(yè)用地前期儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)。全面實(shí)施工業(yè)用地帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目掛牌。整合產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目預(yù)審、土地集約利用評(píng)估、土地指標(biāo)配置、土地出讓方式確定、污染物排放總量指標(biāo)和能耗指標(biāo)配置等事項(xiàng)，進(jìn)行集體決策，同步評(píng)估，提高審批效率。

五、創(chuàng)新一門(mén)式審批，推進(jìn)“四個(gè)政府建設(shè)”

1.推進(jìn)行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化、智能化建設(shè)。制定并由市政府下發(fā)《上海市行政服務(wù)中心管理辦法》，完善相關(guān)政策規(guī)定和管理措施，研究制定部門(mén)行政服務(wù)窗口、區(qū)縣行政服務(wù)中心和園區(qū)行政服務(wù)中心建設(shè)、運(yùn)行的具體標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)規(guī)定。

2.推進(jìn)市政府部門(mén)行政審批一個(gè)窗口對(duì)外。一是推進(jìn)“管辦分離、既受又理”相對(duì)集中行政審批改革。探索格式化審批、協(xié)作審批、綠色通道審批、窗口當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)等辦理模式，提高審批效率。二是通過(guò)審批操作職業(yè)化建設(shè)強(qiáng)化窗口受理功能。建立專(zhuān)職審批的注冊(cè)官隊(duì)伍，做到“一人一事一核”，現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率達(dá)50%。

3.推進(jìn)區(qū)縣政府相對(duì)集中辦理審批。目前區(qū)縣層面共建有20個(gè)集中辦理各類(lèi)行政審批事項(xiàng)的“一門(mén)式”服務(wù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著“一門(mén)對(duì)外、集中受理”各類(lèi)行政審批事項(xiàng)的功能。一些行政服務(wù)中心對(duì)經(jīng)濟(jì)類(lèi)、基本建設(shè)類(lèi)、社會(huì)事業(yè)類(lèi)中涉及企業(yè)、業(yè)務(wù)量較大的審批事項(xiàng)，實(shí)行“一門(mén)式”、“一條龍”、“一口子”運(yùn)作。

4.推進(jìn)社區(qū)事務(wù)“一口受理”。優(yōu)化社區(qū)事務(wù)受理中心服務(wù)流程，從“多口”過(guò)渡到“一口”。歸并窗口設(shè)置，統(tǒng)一受理事項(xiàng)名稱(chēng)、代碼，并對(duì)每個(gè)事項(xiàng)實(shí)際流程與法定流程進(jìn)行比對(duì)，合理優(yōu)化；建立“前臺(tái)一口受理，后臺(tái)內(nèi)部協(xié)辦”的“一門(mén)式”工作機(jī)制。

5.推進(jìn)管委會(huì)行政審批大部門(mén)制建設(shè)。堅(jiān)持“園區(qū)內(nèi)事、園區(qū)內(nèi)辦”，遵循“能進(jìn)必進(jìn)、充分授權(quán)、既受又理”和“不進(jìn)駐為例外”的原則，管委會(huì)機(jī)關(guān)各職能處室和下屬事業(yè)單位審批事項(xiàng)全部進(jìn)入行政服務(wù)中心辦理，全部審批環(huán)節(jié)在行政服務(wù)中心內(nèi)完成。

六、創(chuàng)新分類(lèi)監(jiān)管，大力推進(jìn)批后監(jiān)管

1.實(shí)施行政審批告知承諾。根據(jù)誠(chéng)信情況，行政相對(duì)人只要簽訂了“告知承諾”格式文本，當(dāng)場(chǎng)就可以發(fā)給行政審批證件，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)對(duì)行政相對(duì)人履行承諾的情況進(jìn)行檢查，現(xiàn)已有113項(xiàng)行政審批在全市實(shí)施告知承諾，每年通過(guò)告知承諾實(shí)現(xiàn)當(dāng)場(chǎng)發(fā)證的項(xiàng)目達(dá)到7.3萬(wàn)多件。

2.深化年檢管理制度改革。組織經(jīng)濟(jì)類(lèi)、建設(shè)類(lèi)年檢較多的部門(mén)，實(shí)現(xiàn)“取消一批”、“調(diào)整一批”、“免檢一批”。實(shí)施申報(bào)備案制，并統(tǒng)一時(shí)間、地點(diǎn)和收費(fèi)，開(kāi)展聯(lián)合年檢。啟動(dòng)網(wǎng)上年檢，對(duì)于已通過(guò)網(wǎng)上預(yù)審的企業(yè)，做到當(dāng)場(chǎng)通過(guò)年檢。

3. 強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)準(zhǔn)入管理和公平競(jìng)爭(zhēng)中的作用。把一些原來(lái)由政府承擔(dān)的資格資質(zhì)認(rèn)定類(lèi)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給公正、規(guī)范、誠(chéng)信度高的行業(yè)協(xié)會(huì)。如把一些特種作業(yè)人員及司法、金融、教育等行業(yè)從業(yè)人員的資質(zhì)資格考評(píng)和認(rèn)定轉(zhuǎn)移到相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)，現(xiàn)已將72項(xiàng)審批事項(xiàng)改變了管理方式，移交給行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)。

4. 深化陽(yáng)光審批工作。把公開(kāi)透明與各部門(mén)審批行為掛鉤，并作為進(jìn)行審批的前提條件。推進(jìn)“公開(kāi)審批”，實(shí)現(xiàn)規(guī)則公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)；推進(jìn)“公平審批”，在以公開(kāi)為原則的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；推進(jìn)“公正審批”，明確各審批環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、權(quán)責(zé)、時(shí)限以及相關(guān)申請(qǐng)材料等，最大限度減少審批過(guò)程的隨意性。

5. 推動(dòng)行政審批制度化建設(shè)。相繼制定和實(shí)施了《規(guī)范本市行政審批工作的若干意見(jiàn)》、《上海市設(shè)定臨時(shí)性行政許可程序規(guī)定》、《上海市行政許可辦理規(guī)定》、《上海市監(jiān)督檢查從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的規(guī)定》、《上海市行政審批目錄管理辦法》等20多個(gè)規(guī)范性文件，推動(dòng)改革不斷規(guī)范化、制度化。

下一步，上海市將按照十八屆三中全會(huì)的具體部署，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，著重解決“越位”和“缺位”的問(wèn)題，不斷推進(jìn)行政審批制度改革創(chuàng)新。主要作如下幾個(gè)方面努力：

一是進(jìn)一步減少對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。堅(jiān)持按照“凡是市場(chǎng)能決定的，就交給市場(chǎng)；凡是社會(huì)有能力承擔(dān)的，就放給社會(huì)；凡是社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)可以作為的，就依靠其發(fā)揮作用；凡是政府能購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的，就向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”的原則推動(dòng)審改工作。

第一，取消調(diào)整一批。力爭(zhēng)最大限度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和產(chǎn)品物品的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的范圍，最大可能減少對(duì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定，原則上取消不符合行政許可法規(guī)定的資質(zhì)資格許可。

第二，簡(jiǎn)政放權(quán)一批。根據(jù)“四個(gè)中心”建設(shè)的要求，以及市先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的需要，制定簡(jiǎn)政放權(quán)工作方案，對(duì)保留下來(lái)的行政審批，從審批條件、審批范圍和審批權(quán)限等方面，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入，降低各種技術(shù)壁壘和門(mén)檻，破除社會(huì)資本進(jìn)入的“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”。

第三，轉(zhuǎn)移事項(xiàng)一批。將政府不該管的事項(xiàng)，如行業(yè)評(píng)比、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評(píng)審、法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)，行業(yè)評(píng)估論證、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計(jì)、行業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)咨詢(xún)、資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估、行業(yè)內(nèi)的小型糾紛處理，以及檢驗(yàn)、檢疫、檢測(cè)等技術(shù)服務(wù)與自律監(jiān)測(cè)事項(xiàng)，轉(zhuǎn)交給社會(huì)和市場(chǎng)辦理。

第四，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一批。除法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國(guó)家安全、保密事項(xiàng)以及司法審判、行政決策、行政審批、監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)外，將公共服務(wù)與社會(huì)管理事項(xiàng)、履行職責(zé)所需要的服務(wù)事項(xiàng)、公共產(chǎn)品提供等通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行實(shí)施。

第五，市場(chǎng)配置一批。將有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用、公共設(shè)施物業(yè)管理資源、依附于公用設(shè)施所從事的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、公共設(shè)施公共場(chǎng)所大型活動(dòng)冠名權(quán)項(xiàng)目、特許和專(zhuān)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目、有額度和指標(biāo)限制的事項(xiàng)、公共資產(chǎn)等，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌、專(zhuān)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、承包等市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，及其他管理方式進(jìn)行。

二是進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，提高行政效能。加快行政審批評(píng)估評(píng)審清理工作。全面推開(kāi)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，擴(kuò)大網(wǎng)上預(yù)審當(dāng)場(chǎng)受理、當(dāng)場(chǎng)發(fā)證的范圍，以業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)開(kāi)展大數(shù)據(jù)管理，推進(jìn)行政審批電子監(jiān)察。推進(jìn)壓縮產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目行政審批期限有關(guān)工作的制度化，啟動(dòng)政府投資項(xiàng)目和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行政審批流程優(yōu)化工作。

三是進(jìn)一步創(chuàng)新審批服務(wù)，改善發(fā)展環(huán)境。推進(jìn)行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高集中辦理率和一個(gè)窗口對(duì)外率。建立行政審批申請(qǐng)材料收件憑證制度。拓寬提前服務(wù)，通過(guò)推進(jìn)行政指導(dǎo)，出臺(tái)一批實(shí)施提前服務(wù)的事項(xiàng)。

四是進(jìn)一步改革監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能。抓緊建立健全批后監(jiān)管制度，對(duì)每項(xiàng)行政審批研究建立行之有效的監(jiān)管制度。對(duì)被審批人實(shí)施分類(lèi)分級(jí)管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。完善和推廣網(wǎng)格化監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的精細(xì)化管理。

（作者系上海市監(jiān)察局效能監(jiān)察室主任）