各鎮人民政府、街道辦事處，區府直屬和市屬駐區各單位：

為貫徹落實《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）、《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）和《廣東省行政規范性文件管理規定》（粵府令第277號）等精神，進一步加強我區行政規范性文件（以下簡稱“規范性文件”）制定和監督管理工作，提高規范性文件質量，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護政府公信力，經區人民政府同意，現提出以下實施意見。

一、準確把握和識別規范性文件

本實施意見所稱的規范性文件，是指除政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱“行政機關”）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。規范性文件分為政府規范性文件和部門規范性文件。各級人民政府（含政府辦公機構）以自己的名義制定的規范性文件為政府規范性文件；依法以自己名義履行行政管理職能的政府部門以及經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱“部門”）制定（含經本級人民政府同意后以部門名義發布）的規范性文件為部門規范性文件。

行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告、表彰獎懲、人事任免等文件，對直接管理的企事業單位人事、財務、外事等事項制定的文件，以及行政機關制定的技術操作規程、對具體事項作出的行政處理決定等其他不具備規范性文件特征的文件，不納入規范性文件管理范圍。

二、嚴格規范性文件制定主體、權限和制發數量管理

（一）嚴禁無權發文

規范性文件制定主體具有特定性，只有各級人民政府、縣級以上人民政府依法設立的工作部門和派出機構以及法律、法規授權管理公共事務的組織，才有權制定規范性文件。除法律、法規另有規定外，行政機關的議事協調機構、臨時機構和內設機構不得以自己名義制定規范性文件，行業協會等社會組織不得以自己名義制定涉及管理公共事務的規范性文件。

（二）嚴禁越權發文

規范性文件制定機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格按照法定權限履行職責。要嚴格落實權責清單制度，規范性文件不得增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政檢查、證明事項等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利；不得超越職權規定應由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動，違法設置市場準入和退出條件等。

（三）嚴控發文數量

認真落實規范性文件統一登記、統一編號、統一公布“三統一”制度，按照精簡、效能的原則，嚴控規范性文件制發數量。凡法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定的，現行文件已有部署且仍然適用的，不得重復發文；對內容相近、能歸并的盡量歸并，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件“落實”文件。確需制定規范性文件的，要講求實效，注重針對性和可操作性，并嚴格文字把關，確保政策措施表述嚴謹、文字精練、準確無誤。

三、嚴格規范性文件制發程序和監督管理

（四）嚴格制發程序

制發規范性文件必須嚴格執行評估論證、征求意見、合法性審核（審查）、集體審議決定、向社會公開發布等程序。需要履行聽證、專家咨詢論證、公平競爭審查、風險評估等程序的，依照有關規定執行。

（五）認真評估論證

全面論證規范性文件制發的必要性、可行性和合理性，是確保規范性文件合法有效的重要前提。起草規范性文件，要對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估，對該文件是否符合法律法規規章和上級政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關。對專業性、技術性較強的規范性文件，要組織有關領域專家進行論證。評估論證結論要在文件起草說明中寫明，作為制發文件的重要依據。

（六）廣泛征求意見

規范性文件涉及其他機關的職責或者與其他機關關系密切的，起草單位應當充分征求相關機關的意見；存在意見分歧的，應當主動協調。除內容涉及司法行政部門職責的外，規范性文件在起草過程中，司法行政部門不作為被征求意見單位。

起草規范性文件，應當向社會公開征求意見，國家和省、市另有規定的除外。公開征求意見期限不得少于7個工作日；制定與市場主體生產經營活動密切相關的規范性文件，公開征求意見期限一般不少于30日，并按規定聽取工商聯、企業和行業協會商會的意見；屬于重大行政決策事項的規范性文件，公開征求意見期限一般不少于30日，因情況緊急等原因需要縮短期限的，公開征求意見時應當予以說明。

起草單位征求社會公眾意見應當注重實效性，可以采用政府網站、政務新媒體以及報刊、廣播、電視等便于群眾知曉的方式，公布文件草案及其說明等材料，并明確提出意見的方式和期限。建立健全意見采納情況反饋機制，對相對集中的意見建議不予采納的，公布時要說明理由。

（七）嚴格審核把關

1﹒審核主體。規范性文件起草完成后，應當由起草單位內部負責法制工作的機構（以下簡稱“部門法制工作機構”）進行合法性審核。規范性文件草案提交部門法制工作機構審核前，可以交由本單位法律顧問或公職律師進行審核，但不得以法律顧問意見代替部門法制工作機構的合法性審核意見。司法行政部門對規范性文件草案進行合法性審核或審查時，可以征求政府法律顧問或本單位公職律師意見。

政府規范性文件草案，由政府辦公機構轉送同級司法行政部門進行合法性審核。需經本級人民政府批準后發布的部門規范性文件草案，由政府辦公機構轉送同級司法行政部門進行合法性審查；無需經本級人民政府批準發布的部門規范性文件草案，由起草單位徑送同級司法行政部門進行合法性審查。

鎮人民政府及街道辦事處（以下統稱“鎮級人民政府”）制定的規范性文件，由專門審核機構或者專門審核人員進行審核。

2﹒審核程序。起草單位報送的送審材料應當齊全、規范，并提供電子文本。起草單位直接將文件送審材料報送制定機關辦公機構的，制定機關辦公機構要對材料的完備性、規范性進行審查。符合要求的，轉送審核機構進行審核（審查）；不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規定時間內補充材料或說明情況后轉送審核機構進行審核（審查）。起草單位直接將文件送審材料報送審核機構進行審核（審查）的，審核機構要對材料的完備性、規范性進行審核（審查），不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規定時間內補充材料或說明情況。起草單位應當對報送的送審材料真實性、合法性、有效性負責。

除為了預防、應對和處置突發事件，或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定實施規范性文件等外，合法性審核（審查）時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日。審核機構在審核（審查）規范性文件過程中，起草單位應當密切配合。起草單位不配合的，審核機構可以暫停審核（審查）。

3﹒審核職責。審核機構要認真履行審核職責，防止重形式、輕內容、走過場，要對照審查標準，對規范性文件的制定主體、制定程序、制定權限、制定內容及制定規范等進行全面審核（審查）。審核機構要根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核（審查）意見。起草單位應當根據合法性審核（審查）意見對規范性文件作必要的修改或者補充；特殊情況下，起草單位未完全采納合法性審核（審查）意見的，應當在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據。起草單位對司法行政部門的合法性審核（審查）意見有異議的，可以自收到審核（審查）意見之日起10個工作日內提出異議及理由，與司法行政部門協商或者向本級人民政府申請復核。

4﹒審核責任。要充分發揮合法性審核機制對確保規范性文件合法有效的把關作用，不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核（審查）。未經合法性審核（審查）或者經審核（審查）不合法的文件，不得提交集體審議。審核機構未嚴格履行審核職責導致規范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關責任人員的責任；未經合法性審核（審查）或者不采納合法性審核（審查）意見導致規范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關責任人員的責任。

（八）堅持集體審議

政府及部門規范性文件草案通過起草單位部門法制工作機構審核后，應當提交部門辦公會議集體審議。審議通過后，方可將規范性文件草案送司法行政部門審核（審查）。

政府規范性文件經司法行政部門審核后，由政府辦公機構報請政府常務會議或者全體會議審議決定。鎮級人民政府規范性文件由鎮級人民政府領導班子集體審議決定，不得由個人擅自簽發施行。

（九）統一登記、編號

規范性文件正式發文前，應當按規定進行統一登記、編號。區政府規范性文件由區政府辦公室進行統一登記、編號，格式為：MJFGS—年份—序號；區本級部門規范性文件由區司法局統一登記、編號，格式為：MJBGS—年份—序號。各鎮人民政府（街道辦事處）可參照上述格式設定規范性文件統一編號。

（十）統一公布

1﹒公布載體。區人民政府及其部門規范性文件的統一公布載體為《梅州市人民政府公報》。規范性文件制發單位應當在文件印發之日起3個工作日內將文件文本和政策解讀提請區政府辦公室在區政府門戶網站和《梅州市人民政府公報》統一發布。

2﹒公開方式。規范性文件應當主動公開，不得以內部文件形式印發執行，未經公布的規范性文件不得作為行政管理依據。

3﹒實施日期與有效期。規范性文件的實施日期一般應與發布日期間隔30日以上，以便于規范性文件具體執行機構和群眾知曉。但因保障國家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即實施將有礙規范性文件實施的，可以自發布之日起實施。

規范性文件一般應當規定有效期。規范性文件的有效期不得超過5年，暫行、試行的不得超過3年。有效期屆滿未按規定延期實施的，規范性文件自動失效。規范性文件制定機關或實施單位（起草單位）要加強對規范性文件有效期的跟蹤管理，在有效期屆滿前進行評估論證，評估論證結果作為延期實施、修改或者廢止規范性文件的重要參考。因實施失效的規范性文件而損害公民、法人和其他組織合法權益的，依紀依法追究制定機關或者實施單位有關責任人員的責任。

4﹒政策解讀。涉及公民、法人和其他組織切身利益、重大公共利益、需廣泛知曉的規范性文件，均應當進行政策解讀。起草單位報送規范性文件送審材料時，應當一并報送政策解讀文本。規范性文件印發前有實質性修改的，起草單位要根據正式印發的規范性文件對政策解讀文本作相應修改完善，并按照有關政府信息公開工作要求，與規范性文件正式文本同時公布。

（十一）備案監督

1﹒報備期限

區政府規范性文件應當自公布之日起30日內報市人民政府備案，并依照有關規定報本級人民代表大會常務委員會備案；鎮級人民政府規范性文件也應按規定程序和期限報區政府備案。具體報送備案工作由政府辦公機構負責。

區司法行政部門具體承擔對鎮級人民政府規范性文件的備案審查工作。

簡易修改或延期實施的部門規范性文件重新發布后，由實施單位報送區司法行政部門備案。司法行政部門發現重新發布的規范性文件存在合法性問題的，應當及時提出意見，制定機關應當及時處理。

2﹒報備材料

區政府規范性文件報送市政府備案，應當提交備案報告、規范性文件正式文本、備案說明、制定依據等材料一式三份以及電子文本。備案材料徑送市司法行政部門。

3﹒備案審查意見處理

報送備案的規范性文件存在明顯不當情形的，司法行政部門應當提出備案審查意見，建議制定機關自行糾正，或者提出處理意見報本級人民政府決定，并通知制定機關。

司法行政部門提出備案審查意見的，制定機關應當自收到意見之日起60日內書面答復處理結果。逾期不答復或者拒不改正的，司法行政部門可以提請本級人民政府予以撤銷。

（十二）實施后評估

規范性文件有效期2年以上的，應當在有效期屆滿前6個月對實施情況進行評估；有效期2年以內的，在有效期屆滿前3個月對實施情況進行評估。規范性文件未規定有效期的，一般應當定期對實施情況進行評估，評估間隔期最長不得超過5年。

因法律、法規、規章和上級文件的調整以及上級機關要求，規范性文件需提前修改、廢止或者繼續實施的，需開展實施后評估。規范性文件制定機關、實施單位（起草單位）應當根據評估結果及時按程序對規范性文件作出處理。

四、嚴格規范性文件修改、廢止和延期實施程序

（十三）規范性文件的修改程序

規范性文件修改程序按照制定程序執行。規范性文件因行政管理需要僅作文字表述、管理部門名稱調整等不涉及實體內容的簡易修改，由實施單位的部門法制工作機構審核及部門辦公會議審議通過修改草案后，報請制定機關主要負責人簽發，并按規定統一登記、編號、發布。為便于文件管理與實施，修改規范性文件一般采取廢舊立新的方式。

（十四）規范性文件的廢止程序

廢止規范性文件，除可以根據實際適當簡化論證評估、征求意見、聽證、專家咨詢論證、公平競爭審查、風險評估等程序外，其他程序按制定程序執行。

（十五）規范性文件的延期實施程序

經評估，規范性文件有效期屆滿擬繼續實施但不作修改的，由實施單位部門法制工作機構審核、部門辦公會議審議通過形成延期實施規范性文件的草案后，報請制定機關主要負責人簽發，并在有效期屆滿前按規定統一登記、編號、發布。

五、其他

規范性文件制定和監督管理工作是法治政府建設的重要內容，并作為依法行政考核內容列入法治政府建設考評指標體系。各鎮人民政府（街道辦事處），各部門要高度重視本地區本部門的規范性文件制發工作，建立健全制度，加強監督檢查，并將本實施意見的貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報區司法局。

文件解讀：《梅州市梅江區人民政府辦公室關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的實施意見》解讀